Das Budgetdrama 2024 – entdramatisiert
Um die Budgetentwicklung verstehen zu können, ist ein Vergleich mit dem Vorjahr als auch mit dem Voranschlag notwendig.
Laut Statistik Austria betrug 2024 das Budgetdefizit 22,5 Milliarden Euro bzw. 4,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIPs). Schnell bildete sich folgendes Narrativ: Nach einer viel zu optimistischen Budgetplanung habe der Finanzminister die Öffentlichkeit zu lang über das Ausmaß des Defizits getäuscht; Länder und Gemeinden seien wesentlich für das schlechte gesamtstaatliche Ergebnis verantwortlich – und Wirtschaftsforscher hätten falsche Prognosen geliefert.
Der letzte Punkt ist schnell abgehandelt: Die heimischen Wirtschaftsforscher haben nicht „falsche“ Prognosen geliefert, sondern ihre Prognosen im Lichte neuer Informationen revidiert. Prognosen bzw. deren Revisionen korrelieren zwischen Prognoseinstitutionen stärker als mit den finalen Daten. Hätte das Finanzministerium eigene Wachstumsprognosen gemacht oder andere Institutionen dafür herangezogen, wäre die Einschätzung der Konjunktur im Wesentlichen nicht anders erfolgt.
Differenzierter sind die ersten beiden Punkte zu betrachten.
Voranschlag und Budgeterfolg
Im Oktober 2023 wies das Bundesministerium für Finanzen (BMF) für 2024 ein gesamtstaatliches Budgetdefizit von 2,7 Prozent des BIPs aus. Der Voranschlag basierte auf einem realen BIP-Wachstum von 1,2 Prozent. Auf derselben Wifo-Prognose aufbauend wie das BMF und bereits dessen Budget-Voranschlag berücksichtigend, hat der Fiskalrat noch im Dezember 2023 ein gesamtstaatliches Budgetdefizit von nur 2,2 Prozent des BIPs prognostiziert. Tatsächlich schrumpfte Österreichs Wirtschaft real um 1,2 Prozent: Rein konjunkturell bedingt wäre ein Budgetdefizit von rund 4,1 Prozent zu erwarten gewesen. Bleibt eine negative Überraschungskomponente von rund 0,6 Prozent des BIPs. Diese kann unter Berücksichtigung der zum Zeitpunkt der Budgeterstellung noch nicht beschlossenen Maßnahmen von 3,3 Mrd. Euro erklärt werden.
Für Länder und Gemeinden war im Voranschlag ein geringer Überschuss eingestellt – zu Unrecht? Als Argument wurde deren negative Mittelfristmeldung im Rahmen des Österreichischen Stabilitätspakts genannt. Diese erfolgte aber im August 2023 während der Finanzausgleichsverhandlungen. Der hohe Bedarf von 5,8 Mrd. Euro war also eher als strategisches Signal zu sehen. Die Erfahrung 2022 (Differenz Meldung zu Realisation: 8,3 Mrd. Euro) zeigt, dass die Mittelfristmeldungen nicht zwingend als verlässliche Prognosegrundlage heranzuziehen sind. Der – insbesondere im Lichte des prognostizierten Konjunkturaufschwungs – erwartete Überschuss der Länder, Gemeinden und Sozialversicherung in Höhe von 0,3 Prozent des BIPs war daher nicht ganz unplausibel. Es ist nicht auszuschließen, dass dieser Überschuss quasi als Kompensation für das in der Planung hohe Defizit des Bundes gedacht war: Im Ergebnishaushalt des Bundes war ein Defizit von 22,7 Mrd. Euro veranschlagt, das (medial unbeachtet) im Vollzug um 8,3 Mrd. Euro unterschritten wurde. Zum Ergebnishaushalt des Bundes müssen aber auch Budgetsalden außerbudgetärer Einheiten gerechnet werden, um zum relevanten Maastricht-Saldo des Bundes zu gelangen.
Defizit im Jahresverlauf
Im März 2024 erwartete das Wifo bei realem BIP-Wachstum von nur noch 0,2 Prozent ein Budgetdefizit von 2,9 Prozent des BIPs. Mitte April 2024 prognostizierte das Büro des Fiskalrats für das laufende Jahr ein Budgetdefizit von 3,4 Prozent des BIPs und damit erstmals einen Wert über der Maastricht-Grenze von drei Prozent. Auch das BMF veröffentlichte Ende April neue Zahlen: Das Defizit des Bundes wurde von 3,0 auf 3,1 Prozent des BIPs, der Überschuss der Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen von 0,3 auf 0,2 Prozent des BIPs revidiert, sodass sich das gesamtstaatliche Defizit von ursprünglich 2,7 auf 2,9 Prozent des BIPs nur geringfügig erhöhte (allerdings exakt der Wifo-Prognose entsprach; das IHS rechnete noch mit einem Defizit von 2,2 Prozent des BIPs).
Zu dem Zeitpunkt hätte das BMF auf Basis des eigenen Voranschlags allein unter Berücksichtigung der seither erfolgten Wachstumsrevisionen ein gesamtstaatliches Defizit von 3,3 Prozent des BIPs erwarten müssen. Ergänzt mit einer Einrechnung der bis dahin neu beschlossenen Maßnahmen in Höhe von 1,9 Mrd. Euro wäre bereits Ende April 2024 bei makroökonomischer Interpretation der zu diesem Zeitpunkt öffentlich verfügbar gewesenen Informationen ein gesamtstaatliches Defizit von 3,6 Prozent des BIPs „rational“ gewesen. Diesen Überlegungen folgend wäre ab Sommer 2024 aufgrund der restlichen nunmehr beschlossenen (Energiekrisen-)Maßnahmen in Höhe von 0,3 Prozent des BIPs sowie den weiteren negativen Wachstumsrevisionen ein Budgetdefizit von mindestens vier Prozent des BIPs anzunehmen gewesen.
Hätte bereits im April bzw. im weiteren Jahresverlauf die (im Nachhinein betrachtet) zu optimistische Prognose für Länder, Gemeinden und Sozialversicherung erkannt werden müssen? Sowohl Sozialversicherung als auch Länder waren im ersten Halbjahr 2024 positiv bzw. ausgeglichen, wie aus der aktuellen Information im September bekannt geworden ist. Von den zwei Mrd. Euro Defizit der Länder (ohne Wien) wurde mit 1,5 Mrd. der Großteil erst im vierten Quartal realisiert. Folglich hat auch der Fiskalrat die Verschlechterung seiner Budgetprognosen (ausschließlich) mit Konjunktur und den damals bekannten zusätzlich beschlossenen Maßnahmen begründet. Aussagen wie „Der Überschuss ist uns immer unplausibel vorgekommen“ (Fiskalratspräsident Badelt) sind daher nicht nachvollziehbar.
Budget im Jahresvergleich
Das Defizit der Sozialversicherung und der Gemeinden (inkl. Wien) ist 2024 im Vergleich zum Vorjahr unverändert geblieben – trotz des stärkeren Wachstumseinbruchs. Die Länder (ohne Wien) wiesen nur ein um 0,3 Prozentpunkte höheres Defizit aus, mit 2,1 Prozentpunkten fiel der Großteil der Budgetverschlechterung beim Bund an. Bei ökonomischer Betrachtung sind Länder und Gemeinden nicht für die gesamtstaatliche Defizitausweitung verantwortlich. Im Gegenteil, die dominierende Finanzierung über konjunkturanfällige Ertragsanteile des Bundes bei überwiegend konjunkturunabhängigen Aufgaben zwingt diese Sektoren tendenziell zu einer prozyklischen, also den Wirtschaftsabschwung verstärkenden Politik, wenn sie an ihren geplanten Budgetsalden festhalten wollen und Ausgaben kürzen.
Die Entwicklung des gesamtstaatlichen Budgetsaldos ist unter Berücksichtigung der tatsächlichen konjunkturellen Entwicklung und der später beschlossenen Maßnahmen sehr gut in der Budgeterstellung abgebildet. Die Konsequenzen dieser erst nachträglich aufgetauchten Faktoren für die Defizitentwicklung hätte jedoch bereits im April 2024 erkannt werden müssen.
Dem vermeintlichen Budgetdrama folgten als vermeintliche Problemlösungen reflexartig die üblichen Schlagworte „Strukturreform“, „Föderalismusreform“, „Pensionsreform“. Ohne evidenzbasierte Analysen, aber medial immer passend, egal, ob die Wirtschaft wächst oder schrumpft, egal, ob ein rekordverdächtiges Budgetdefizit oder ein Überschuss (wie 2018, 2019) vorliegt. So notwendig die genannten Reformen sind, so unpassend als Kommentar zum Budget 2024.
