Angesichts des Regierungsvorhabens einer Anpassung der Familienleistungen an die zumeist niedrigeren Lebenshaltungskosten der Empfängerländer („Indexierung“) ist die Diskussion in Österreich wieder aufgeflammt. Das Ergebnis einer rein (EU-)rechtlichen Betrachtung ist, wie im Beitrag "Zur Differenzierung ins Ausland transferierter Familienleistungen: Rechtliche Argumente" gezeigt, eindeutig. Sie muss aber nicht zwingend zum selben Ergebnis führen wie eine rein ökonomische, die sich auch an Anreizeffekten orientiert.

Die Mobilitätsentscheidung wie auch die Freiheit der Entscheidung, wo Kinder wohnen – am Ort bzw. im Staat der Beschäftigung oder im Herkunftsland, kann sehr wohl durch Sozialleistungen (bzw. deren Export auf Basis der Koordinierungsverordnung) „verzerrt“ werden. Relevant ist ja der Vergleich des erzielbaren Netto-Haushaltseinkommens (Summe aus Netto-Arbeitseinkommen und Sozialleistungen) mit den anfallenden Kinderkosten – jeweils im Herkunfts- wie im Zielland.

Die ökonomische Betrachtung einer Indexierung der Familienleistungen kann sich von der EU-rechtlichen durchaus unterscheiden bzw. zu anderen Ergebnissen führen. Es gibt nämlich eine Reihe von ökonomischen Argumenten, welche das Diskriminierungsargument aushebeln bzw. ins Gegenteil verkehren.

Erstens, selbst im Rahmen der Anwendung der Koordinierungsverordnung Nr. 883/2004 gibt es Leistungsdifferenzierungen in den zwischenstaatlichen sozialrechtlichen Überweisungen, welche die Unterschiede in der Kaufkraft bzw. Kostenniveaus voll berücksichtigen. Diese Differenzierungen finden statt, wenn z.B. Österreich die Gesundheitsaufwendungen von in einem „ärmeren“ EU-Mitgliedstaat lebenden Familienangehörigen der dortigen Sozialversicherung refundiert (wo die Familie angemeldet ist). Dabei können echte Individualkosten oder Pauschkosten zur Anwendung gelangen; im jeden Fall spiegelt diese Refundierung das Kostenniveau des Wohnsitzlandes ab, österreichischen Kosten dienen nur als Grenze für Refundierungen von direkt bezahlten Gesundheitsausgaben. Ebenso werden höhere Kosten an „reichere“ Länder überwiesen, welche eine höhere Kaufkraft aufweisen.

Zweitens, das Argument, dass eine Indexierung der Familienbeihilfe die Freizügigkeit in der EU beeinträchtigen würde, ist ökonomisch betrachtet falsch: es gilt das Gegenteil. Die derzeit hohen Familienleistungen aus Österreich oder Deutschland an „ärmere“ Länder repräsentieren in diesen Ländern unter Umständen bereits für zwei anspruchsberechtigte Kinder über 50 Prozent des lokalen Lohnniveaus. Sie wirken in ökonomischer Betrachtung wie eine sehr hohe Lohnsubvention, welche das Arbeitsangebot aus diesen Ländern in Österreich erhöht und auf diese Weise die Freizügigkeit beeinträchtigt. Eine Indexierung der Familienleistungen würde dagegen die derzeitige Verzerrung im Arbeitsangebot wieder neutralisieren. D.h. man kann sehr wohl eine Indexierung der Familienbeihilfe als eine notwendige Reform betrachten, um die ökonomisch verzerrte Arbeitnehmer-Freizügigkeit wieder herzustellen. Müsste der EuGH als „echter“ Hüter der primärrechtlichen Grundfreiheiten in seiner Judikatur die Indexierung der Familienleistungen nicht eher fordern statt verhindern?

Drittens, Differenzierungen in der Familienbeihilfe finden von EU-Mitgliedstaaten mit Nicht-EU-Staaten im Rahmen von bilateralen Sozialversicherungsabkommen aus den genannten ökonomischen Überlegungen schon seit langen und im erheblichen Umfang statt. So hat Österreich im Abkommen mit der Türkei im Jahre 1996 die Familienbeihilfe einseitig herausgenommen. Hintergrund waren Probleme bei der Zahl und Zugehörigkeit der Kinder, offizieller Anlass war, dass die Türkei kein Kindergeld bezahlt und damit eine der Grundlagen für bilaterale Leistungen – Reziprozität – nicht erfüllt. Deutschland zahlt nunmehr für Kinder in der Türkei Leistungen, die nur einen Bruchteil von jenen ausmachen, die in Deutschland gelten. Frankreich zahlt an Marokko die volle Kinderbeihilfe, aber für maximal 4 Kinder. Belgien zahlt an Marokko ohne Kinderzahl-Beschränkung aber nur das reine Kindergeld ohne jegliche Zulagen. Trotz dieser differenzierten Familienleistungen besteht mit all diesen Ländern weiterhin reger Arbeitsmarktaustausch.

Falls es zu einer Indexierung der Familienleistungen an die jeweilige Landeskaufkraft kommen sollte, gilt es aber zu bedenken, dass damit nicht nur Kinder von ausländischen Arbeitnehmern betroffen wären, sondern auch österreichische Kinder im Ausland, sofern Anspruch auf österreichische Kinderbeihilfe besteht. Schul- oder Studienzeiten in Ländern mit geringerer Kaufkraft (z.B. Spanien) müssten dann auch eine Reduktion befürchten. Ebenso gilt, dass an österreichische Kinder, welche in Länder mit stärkerer Kaufkraft leben, höhere indexierte Leistungen zur Ausbezahlung kämen. Eine Differenzierung nach der Staatsbürgerschaft wäre eine echte Diskriminierung.

Vermutlich wird die Spannung zwischen rechtlicher und ökonomischer Betrachtung von Grundfreiheiten nur politisch gelöst werden können. Überlegungen, die Koordinierungsverordnung zu ändern, bestehen zwar (siehe auch das Impact Assessment, zu Familienleistungen insbesondere der „FreSsco Report“ und der „Brodolini Report“). Ein politischer Mehrheitswille, Familienleistungen zu indexieren, ist daraus nicht absehbar. Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 18. bis 19. Februar 2016 haben allerdings den Blick in Richtung verstärkt ökonomischer Betrachtung geöffnet.

Peter Brandner, Die Weis[s]e Wirtschaft,

Robert Holzmann, IZA-Research Fellow, University of New South Wales (Sydney), Österreichische Akademie der Wissenschaften (Wien)